Por Carmen Lacasa Esteban
La historia del derecho urbanístico español se inicia en el siglo XIX con algunos textos normativos llamados ordenanzas y sigue modificándose hasta nuestros días, con leyes y textos refundidos de leyes. En esta primera parte se resume el derecho urbanístico desde mediados del siglo XIX hasta las leyes de ordenación urbana, precursoras de la Ley del Suelo de 1956.
El siglo XIX. Los ensanches
Históricamente, la ciudad medieval estuvo separada de su entorno por una muralla defensiva. Este modelo pervivió hasta bien entrado el siglo XIX y no consiguió salir de las murallas hasta los inicios de la revolución industrial.
En este período, y desde finales de la Edad Media, las ciudades contaban con un texto normativo llamado “Ordenanzas municipales”, de carácter local y que regían en el término. En ellas se regulaban materias de contenido muy variado como: cuestiones de higiene, seguridad, incendio; cuestiones relativas a mercado; sanciones que se podían imponer; y cuestiones referentes a la construcción de los edificios, como por ejemplo el empedrado de calles o las licencias de obras, entre otras cuestiones.
Con la revolución industrial se produjo una tendencia progresiva a la concentración de la población en las ciudades, que obligó a buscar mayores espacios para su acomodo físico y su desarrollo económico, lo que impulsó el surgimiento de las primeras leyes urbanísticas.
En virtud de una Real Orden de 25 de julio de 1845 aparecieron en España los primeros Planos de alineaciones que, siguiendo el ejemplo de Francia, determinaban las alineaciones cuando el propietario quería construir un edificio o quería reponerlo. La finalidad de esta Real Orden era la de resolver los conflictos que se generaban en las alineaciones, y se exigía a todas las “poblaciones de crecido vecindario” que dibujaran planos con las alineaciones actuales y futuras.
Es en este momento cuando se acuña el término “ensanche”, que aún se utiliza como concepto urbanístico.
La primera Ley de Ensanche aparece en 1864 y pretende favorecer la construcción extramuros de la ciudad, estableciéndose unas medidas financieras consistentes en que el estado, durante 25 años, cedía a los ayuntamientos el importe recaudado en concepto de contribución territorial urbana para que lo emplearan en la apertura de nuevas calles. Se trataba de una ley fundamentalmente financiera que daba forma económica a la apertura de viales.
Unos años antes habían surgido algunos planes de ensanche en las grandes ciudades:
- Plan de Ensanche de Madrid: Plan Castro en 1860
- Plan de Ensanche de Barcelona: Plan Cerdá en 1860
- Plan de Ensanche de Valencia: el primer Plan es de 1856, siendo alcalde Cirilo Amorós, por el que se derribaron las murallas. En 1858 se realizó el primer Plano de Ensanche de Valencia (de los arquitectos Calvo, Boix y Encinas) y no se aprobó. El Plan de Ensanche que se aprobó en Valencia fue de Calvo, Arnau y Ferreres en 1887.
La Ley de 1864 y los planes de ensanche que surgieron sirvieron para la cristalización definitiva de la técnica planificadora, cuya consagración formal fue el Reglamento de la Ley del Ensanche de 1867.
La segunda Ley de Ensanche se aprobó en 1876 y la tercera, específica para Madrid y Barcelona, se aprobó en 1892. Estas leyes desarrollaron los primeros esquemas legales que se utilizarían después.
La Ley de Expropiación forzosa de 1879 aportó una nueva perspectiva complementaria al ensanche, al introducir la figura de la “reforma interior” de las poblaciones. Con ello, se consagró la primera técnica de confiscación parcial de las plusvalías derivadas de la obra urbanizadora, al autorizar las expropiaciones de las zonas laterales de las nuevas vías públicas.
En aplicación de esta Ley de Reforma Interior, en Valencia se abrieron la calle de la Paz y la avenida del Oeste (Federico Aimaní, 1906).
La Ley de 18 de marzo de 1895 sobre Saneamiento y Reforma Interior de Grandes Poblaciones, conocida como Ley de Reforma Interior, extendió la zona expropiable. Se planteó como una mejora de las condiciones de los cascos antiguos de las poblaciones. Define términos como “obras de saneamiento” (aquellas que tienen por objeto extender las condiciones higiénicas y de salubridad de las ciudades) y “obras de mejora” (aquellas que tienen por objeto ensanchar las calles o crear obras nuevas cuyas expropiaciones no exijan, además de del terreno que ha de ocupar la calle, plaza o jardín, una zona paralela a la misma que pueda llegar a tener hasta una latitud de 40 metros).
En esta etapa, la acción urbanística tenía una perspectiva puramente local, en aras a solucionar los problemas inmediatos del aumento de población. Las urbanizaciones se realizaron sin un orden de prioridades, estableciéndose una financiación con cargo a los fondos municipales que luego se reintegraba parcialmente por parte de los beneficiados por la actuación.
El siglo XX hasta la Guerra Civil
El siglo se inició con la Instrucción de Saneamiento de 12 de enero de 1904, que proporcionó un cuerpo de normas para las Ordenanzas Municipales de la Construcción y aportó un esquema orgánico estatal, con la aparición de las Comisión Provincial y la Central de Sanidad Local como organismos orientadores de la política urbanística y de su ejecución.
El Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales de 14 de julio de 1924 sistematizó toda la normativa, consagrando las incipientes técnicas urbanísticas (zonificación, estándares urbanísticos, exigencia de licencia municipal, figuras tributarias nuevas, generalización de la exigencia de Planes de Ensanche, etc). Se trataba de conseguir unas condiciones acordes con las exigencias higiénicas, a la vez que se quería impedir una excesiva densificación. Se clasificaban las calle, se decía el número de plantas admisibles; se indicaba que el ancho de la calle debía ser proporcional a la altura del edificio. Se exigían zonas verdes, que podían ser en los patios interiores de manzana, y en las actuaciones de ensanche y de reforma interior debían ser en espacios específicos.
Con el Reglamento de 17 de noviembre de 1925 sobre Establecimientos incómodos, insalubres y peligrosos se completaba la perspectiva higiénica y sanitaria del urbanismo.
Dos leyes más, la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935 y la Ley de 18 de junio de 1936 sobre accesos y extrarradios de Madrid, tuvieron escasa o nula aplicación en su momento, aunque algunos preceptos se han incluido en regulaciones posteriores.
Legislación urbanística de la postguerra
El concepto de urbanismo se incorporó al vocabulario legal en la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955. En ella se lo definía como un plan de conjunto de la ciudad y se declaraba preceptivo el “Plan general de urbanización” en todo el municipio, continuando el urbanismo siendo competencia municipal.
Sin embargo, unos años antes, las llamadas “Leyes de Ordenación Urbana” de ciudades como Madrid y sus alrededores (1945), Bilbao y su zona de influencia (1945), Valencia y su comarca (1946) y Barcelona y su comarca (1953), de mayor contenido, ya compartían una serie de características comunes:
- Se dan para zonas urbanas de gran potencial dentro del estado, abarcando no solo la ciudad sino también municipios de su entorno.
- Son zonas económicamente vitales y es necesario su reconstrucción tras la guerra civil.
- El plan aparece como un documento unitario que integra todo el territorio, a diferencia de lo que ocurría hasta el momento (planes de ensanches, reglamentos, ordenanzas). Incluye como documentos: planos de información, memoria, ordenanzas y planos de ordenación.
- Estaban redactadas por equipos técnicos reforzados
Simultáneamente, aparece la Ley de 15 de mayo de 1945 sobre Ordenación de solares, desarrollada por el Reglamento de 1947, que estableció el “Registro Público de solares e inmuebles de edificación forzosa”. Tanto la ley como el reglamento constituyeron el antecedente inmediato de la regulación de las plazas de edificación y la enajenación forzosa de propiedades que aparecieron en la Ley del Suelo de 1956.
Bibliografía:
Bassols Coma, Martín: “Génesis y Evolución del derecho Urbanístico Español (1812-1956)”. Ed. Montecorvo, Madrid. 1973.
Dávila Linares, Juan Manuel: “La ordenación urbanística durante la primera mitad del siglo XX. Premisas para un tratamiento integral de los espacios urbanos”, Dialnet.
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