Por Carmen Lacasa Esteban
La historia del derecho urbanístico español se inicia en el siglo XIX con algunos textos normativos llamados ordenanzas y sigue modificándose hasta nuestros días, con leyes y textos refundidos de leyes. Esta segunda parte se centra en la Ley del Suelo de 1956.
Introducción
Tras los derribos, desde mediados del siglo XIX, de las murallas de muchas ciudades españolas y los planes de ensanche de las grandes ciudades, aparecieron instrucciones de saneamiento y ordenanzas municipales de la construcción, que dieron paso al Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales en 1924 y al Reglamento sobre Establecimientos incómodos, insalubres y peligrosos de 1925.
Las leyes de ordenación urbana de Madrid, Bilbao, Valencia y Barcelona, junto con la Ley de Ordenación de solares y la Ley de Régimen local de 1955 (en la que ya se define el concepto de urbanismo) son las precursoras de la Ley del Suelo de 1956
La Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana
Esta ley es un ejemplo del derecho público español que se adelante a su época, al no tener base doctrinal previa. No se acudió a leyes importadas, sino que se utilizó la experiencia y tradiciones propias, situándola a la vanguardia del derecho europeo.
En su artículo primero, la ley dice que su objeto es “la ordenación urbanística de todo el territorio nacional”, lo que el Tribunal Supremo definió como encauzar legalmente la actividad urbanística en todo el territorio nacional, bajo unos principios de interés social.
En esta ley se articula la política del suelo y la ordenación urbana, siendo su finalidad la de procurar que la acción urbanística precediera al fenómeno demográfico en lugar de ser su consecuencia, solventando así uno de los defectos existentes con anterioridad a esta ley: la urbanización posterior a la edificación.
- El planeamiento urbanístico.
- El régimen urbanístico del suelo.
- La ejecución de las urbanizaciones.
- Y el fomento e intervención del ejercicio de las facultades del derecho de la propiedad (dominicales) relativas al uso del suelo y edificación.
La acción urbanística a que se refiere esta ley se centra en varios aspectos:
La principal característica de esta norma legal es la peculiar estructura que establece sobre el ordenamiento urbanístico; una estructura que establece un marco normativo básico y que remite a un esquema jerarquizado del planeamiento urbanístico, a través de los diferentes tipos de planes que incorpora.
El sistema planteado, desde el punto de vista de la ordenación urbanística, se desdobla en:
- Determinaciones sustantivas o materiales de ordenación, es decir, definición de normas que contienen prescripciones de ordenación urbanística.
- Preceptos delimitadores de la potestad de ordenación a través del planeamiento; en terminología de la propia ley “preceptos limitadores de la competencia urbanística concerniente al planeamiento”, es decir, lo que conocemos como estándares urbanísticos.
Sin embargo, no existe realmente un desarrollo de esos preceptos delimitadores, puesto que la ley solo contiene un único y auténtico estándar urbanístico, que es la proporción mínima necesaria de espacios libres para parques y jardines públicos en cada zona delimitada o “polígono”. Este estándar se traduce en el porcentaje de superficie correspondiente al 10% de la superficie total de ese polígono, que debe cederse para zona verde.
Estructura de la Ley del Suelo de 1956
La Ley del Suelo de 1956 consta de 228 artículos, 4 disposiciones finales y 12 disposiciones transitorias. El articulado se agrupa en 8 títulos que se subdividen, excepto el preliminar, en capítulos y éstos en secciones. Estos títulos son:
- Preliminar. Finalidades y campo de aplicación de la ley
- I. Planeamiento urbanístico
- II. Régimen urbanístico del suelo
- III. Ejecución de los planes de urbanismo
- IV. Ejercicio de las facultades relativas al uso y edificación del suelo
- V. Gestión económica
- VI. Órganos directivos y gestores
- VII. Régimen urbanístico
Principios generales de la Ley del Suelo de 1956
Podemos distinguir ocho principios generales de esta ley:
- Unificación de la legislación urbanística anterior. Se trata de un código único de carácter general y de aplicación a todo el territorio nacional, superando la perspectiva localista.
- Concepción integral del urbanismo. Recoge en un texto todos los aspectos del urbanismo (sin distinción entre ensanche y reforma interior como en los anteriores modelos planteados en Espña), además de los cartográficos, jurídicos, económicos y de ejecución del planeamiento.
- Consideración del urbanismo como una función pública. La ordenación urbana es una potestad pública y no deriva propiamente de una expectativa privada. La ley reclama para los poderes públicos la entera responsabilidad de la ordenación urbana en todo el territorio nacional, tanto en lo concerniente a la planificación como en lo referente a la determinación del régimen jurídico del suelo, la ejecución de las urbanizaciones y el fomento e intervención de las facultades demaniales relativas al uso del suelo y su edificación.
- Configuración de un nuevo derecho para la propiedad del suelo. A partir de la ley, la propiedad dejó de ser el derecho de usar y abusar de los bienes, sin otras limitaciones que las expresamente sancionadas por las leyes. Se convirtió en un derecho limitado en su contenido a lo que la ley urbanística, y los planes de ordenación a los que ésta se remitía, determinaran en cada caso concreto. El “ius aedificandi”, o derecho a edificar, que es el primero y más importante de los contenidos potenciales del derecho de propiedad, pasa a ser una atribución expresa del plan urbanístico, encontrándose su titular obligado al cumplimiento de dos deberes esenciales:
- Contribuir a los planes de urbanización.
- Edificar en la forma y plazos que el plan determine.
- Planeamiento. Remisión al plan. El planeamiento es la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana. La ley prevé planes territoriales y planes especiales. Los planes territoriales son:
- Plan nacional de urbanismo
- Planes provinciales
- Planes comarcales
- Planes municipales
Los planes especiales se refieren singularmente a un aspecto de la ordenación, como la protección del paisaje, las vías de comunicación, la conservación del medio rural, el saneamiento de poblaciones o cualesquiera otras finalidades análogas.
Los planes, una vez anunciada la aprobación, son públicos, ejecutivos y obligatorios, no solo para los administrados sino también para la administración. La aprobación de planes y proyectos de urbanización implica, además, la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes.
6. Principio de previsión. Considera que la acción urbanística tiene que preceder al fenómeno demográfico y que, en lugar de ser su consecuencia, tiene que encauzarlo hacia lugares adecuados, limitando el crecimiento de las grandes ciudades y vitalizando, en cambio, los núcleos de equilibrado desarrollo, armonizando las economías agrícola, industrial y urbana y formando unidades de gran estabilidad económico-social.
7. Principio de afectación de las plusvalías al coste de la urbanización. Según se dice en el preámbulo de la ley “la regulación de los sistemas de ejecución de las obras responde al principio de que, en todo caso, el propietario de los terrenos debe satisfacer los gastos de la urbanización como compensación y dentro de los límites que implica la plusvalía determinada por la transformación de los terrenos en solares o la mejora de su condición de edificación”. Esta afectación se lleva a cabo por métodos diferentes según sea la forma de gestión (cooperación, compensación, expropiación y cesión de viales) y, en el caso de gestión pública, por el mecanismo de las contribuciones especiales.
8. Justa distribución de beneficios y cargas, derivada del planeamiento, que se hace a través de mecanismo de la reparcelación con el exclusivo fin de que los beneficios y cargas se distribuyan entre el mayor número posible de interesados.
Sistemas de actuación de la Ley del Suelo de 1956
Los sistemas de actuación de esta ley eran complejos, pivotando entre las dos esferas de actuación (pública o privada) cuya elección estaba sujeta a reglas de preferencia según la forma de gestión y el tipo de actuación urbanística. Se daba preferencia a los sistemas de cooperación y cesión de viales para toda nueva urbanización, ya fuera total o parcial, siendo el sistema de compensación (aquel en que los propietarios representaban al menos la mitad del valor de la propiedad afectada) el que tenía preferencia absoluta.
Estos sistemas preferentes compaginan la gestión pública y privada: por un lado, la administración hace la obra pública (gracias a la contribución económica de los propietarios) y, por otro, los propietarios ceden los terrenos con destino público (viales, zonas verdes, etc.). De esta forma, los propietarios patrimonializan su suelo obteniendo unas parcelas resultantes con valor mayor que el inicial.
Conclusiones
Todo el sistema de la Ley del Suelo de 1956 se articulaba en torno a los “planes” como pieza esencial de sistema. Sin embargo, éstos no se desarrollaron al ritmo que se pretendía, produciéndose un fallo en el sistema de la ley que produjo un distanciamiento entre la realidad y la norma; lo que llevó a modificaciones sucesivas de esta ley,
Bibliografía:
Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana
Bassols Coma, Martín “Génesis y Evolución del derecho Urbanístico Español (1812-1956)”. Ed. Montecorvo, Madrid. 1973.
Dávila Linares, Juan Manuel “La ordenación urbanística durante la primera mitad del siglo XX”, Investigaciones Geográficas (Esp) 1991, (9)
Parejo Alfonso, Luciano “Apuntes para una interpretación del sistema legal urbanístico en clave histórica”, Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales, vol. XXVIII, no 107–108, pp 158–166.
#A+U 
Debe estar conectado para enviar un comentario.